12月20日，在中国财富管理50人论坛年会上，全国政协外事委员会主任、中国财政部原部长楼继伟重磅发声，点名包商银行、恒丰银行等金融乱象，并明确表示，混业经营不是方向；要防止数据金融平台大而不能倒；系统性金融风险处理要以纳税人利益为上，尽量追回贪污、挪用资金并追责。

楼继伟指出，为应对突发新冠疫情，我国和世界各国都采取了扩张的财政政策和货币政策，导致阶段性的杠杆率高企。在我国疫情控制和经济恢复取得成效之际，非常时期的财政货币政策正在考虑有序退出。

“是考虑有序退出，不能说立即就退，而是必须逐步退，这样宏观杠杆率应稳住并逐步下降。”楼继伟强调。

近年来，关于金融混业经营的呼声日益见高，但楼继伟在上述论坛上明确表示：“混业经营不是方向，要向分业转型。”

他表示，直观看，混业经营有利于节约经营成本，但也容易蕴藏和传递风险，导致金融风险问题愈演愈烈，对国民经济带来较大系统性风险。同时混业经营要真正控制住风险传染，要求金融监管从分业监管转为精细的网格化管控，不仅难度较大，甚至需要深入到金融业经营的内部，大幅度增加金融机构的合规成本。

“从治理乱象和采取的措施看，是在削弱混业，要进一步向分业转型；从国民经济整体来看，金融业分业经营能够更好地服务实体经济的发展。”楼继伟表示。

数据金融平台快速发展，为银行获客及风险评估提供服务。楼继伟指出，这有利于补充银行特别是中小银行对小微企业的服务能力，但也有可能造成系统性风险。

楼继伟尤其提出，“如果单一数据金融平台占有的市场份额过大，一旦它的数据真实性以及它的风险评估模型出现偏差，会导致大量的信贷坏账。”有平台短短几年已同数十家银行合作，形成数万亿贷款。

在解决方向上，楼继伟建议，可以限制与单一平台合作的银行数量，比如说不得超过十家或十五家，同时按同样的条件，让多家平台做类似业务，形成竞争。“如果服务上百家银行，他的效率最高，但是风险最大，我们不得不在效率和风险之间做出平衡，防止赢者通吃、大而不能倒，留下系统性风险隐患。”

在提及包商银行破产案时，楼继伟援引公开报道，指出央行存款保险基金投入了1700亿元用于救助。他强调，这1700亿再贷款如果损失，就会使纳税人受损。“央行是最后贷款人，并不是最后的损失承担人，最后损失承担人是纳税人。”在恒丰银行重组中情况也类似，纳税人承担了当期损失。

“要以纳税人利益为上，选择一个破产重组方案，尽量追回贪污、挪用（坏账损失很可能是洗钱）并追责，把纳税人当期损失减为最小，被转企业应当留有国家股权，可以转优先股，以便在经营好转时变现退出。”楼继伟建议。“在继续去杠杆、处理潜在风险过程中，类似情况还可能发生，不得不提出来请大家注意。”

全国政协外事委员会主任、中国财政部原部长楼继伟演讲实录（根据速记整理，未经确认）：

今天，我们的题目是双循环新格局与资本市场新发展。我简单地跟大家说一下双循环，然后说资本市场在其中的作用。

今年9月1日，中央深改委第十五次会议，提出了“加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。十九届五中全会进一步将双循环发展格局列为“十四五”以及直至2035年远景目标的重点内容之一，提出需要推动更深层次改革，实行更高水平开放，并兼顾发展与安全，为构建新发展格局提供强大的动力。4月9日，党中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，这个《意见》是推动更深层次改革的纲领性文件。其中，资本在五大要素之中。就此我谈几点意见或者体会，我这里讲的资本市场是广义市场，不仅包括股票、债券、信贷，还包括监管、金融基础设施以及财经关系。

第一、金融乱象对国内大循环的危害。

2016年前短短数年，我国资本市场发生了严重的混乱，大型商业银行均控有保险公司，也纷纷开办证券公司，办有理财业务，并利用网点优势，销售关联的保险和资管产品，还入局PE和VC行业。保险公司热衷于控制商业银行，某些治理结构不良的保险公司更是借此为其循环注资、“庞氏融资”提供便利。商业银行绕过拨备覆盖率、风险准备计提以及存贷比、资本充足率等监管，将大量资金出表，开展委外，通过通道资金池方式，形成银行的“影子”。欧美是“影子”银行，它有正面作用，也需要管制，我们银行的“影子”一点正面作用都没有。进一步放大了相关行业的杠杆水平，积聚了风险，P2P泛滥，风险事件频发，银行同业拆借早已不是头寸调剂，拆借的范围也超出了同业。实体经济没有足够的收益，资金被抽入金融行业。高杠杆、高风险、高利润运营，金融行业的利润比其他所有行业的利润总和还多，带动实体经济的利率大幅抬升，企业融资难、融资贵，严重影响了双循环发展，特别是国内大循环。

第二、金融回归本源，为实体经济服务。

2015年底，中央经济工作会议提出“去杠杆”，2017年中央金融工作会议，提出“金融要回归本源，为实体经济服务”。在此之后，开始治理金融乱象，首先是加强风险隔离，清理证券公司资金池业务，银行理财公司子公司化，而且必须是一级子公司，不允许往下沉。银行资金不得再做股权投资，保险公司保险信保，压缩万能险业务，对控制银行做循环注资行为进行清理。证券公司以经纪和投行业务为主业，对所办的基金公司风险隔离。证券、基金管理不同类型的基金要严格风险和利益隔离。严禁高利刚兑型债券类资产。PE和VC公司管理的基金开始备案，并从资金池切断，以防止所管理的基金之间操纵收益。这有助于投资人识别关联风险。P2P已全部清零，宏观杠杆率高位趋稳，市场利率稳中有降，变化是可喜的。

第三、去杠杆治理乱象的方向不能动摇。

今年以来，宏观杠杆率再次提高，大约比去年年底提高了20个百分点，达到了260%，这是特殊时期的特殊表现。今年百年不遇的新冠疫情突然爆发，我国和市场经济都陷入了严重的衰退，作为应对措施，我国和世界各国都采取了扩张的财政政策和货币政策，导致阶段性的杠杆率高企。目前，我国控制疫情和恢复经济取得令人瞩目的成绩，成为全球唯一的实现经济正增长的主要经济体，非常时期的财政货币政策正在考虑有序退出。我上次说过一次，我们应该考虑有序退出了，马上有人炒作说我马上要退了，我再强调是考虑有序退出，不能说立即就退，而是必须逐步退。这样宏观杠杆率应稳住并逐步下降。几个原因：一是治理金融乱象虽取得重大的成果，但远未成功，资金池的清理、资产净值化、取消刚兑、高风险机构的排查清理、金融基础设施紊乱等现象还需要继续整治。二是美国、欧洲等主要国家的宏观政策的外溢性明显，特别是美国。全球金融市场波动的风险加大，而我国正在加大金融开放，需要保持战略定力，办好自己的事。

第四、混业经营不是方向，要向分业转型。

与分业经营相比，直观上看，混业经营有利于节约经营成本，但也容易蕴藏和传递风险，导致金融风险问题愈演愈烈，对国民经济带来较大系统性风险。同时混业经营要真正控制住风险传染，要求金融监管从分业监管转为精细的网格化管控，它们的说法多了，什么功能性的等等，反正是精细的网格化管控。进行更为严格的合规监管，不仅难度较大，甚至需要深入到金融业经营的内部，大幅度增加金融机构的合规成本，综合考虑混业经营规范运营后，从金融机构微观角度看并不一定节约经营成本；从治理乱象和采取的措施看，是在削弱混业，要进一步向分业转型；从国民经济整体来看，金融业分业经营能够更好地服务实体经济的发展。

第五、相对于股票市场，债券市场是短板。

2015年，股票市场经历了大股灾，在此之后，股票市场的改革加快，科创板、注册制、证券基金、强化退市制度、规范证券公司融资融券业务、加大股票欺诈的处罚力度等措施相继出台，当然需要改革的内容还很多，但相比而言，债券市场改革已经落后。

今年以来，债券违规违约的事件频频发生，特别是大型国企违约事件更是影响相关地区国企和政府的公信力，存在的问题比较多，我简单讲几个主要的方面：首先，市场分割，发行和监管不统一，发行的审查有证监会、人民银行、发改委，多头管理，特别是银行间市场早已不是银行间融通资金的定位，非银行金融机构、非金融企业都可以在银行间市场发行上市债券，包括中期票据，滑天下之大稽。其次，交易所市场和银行间市场交易分割，同债不同价，同一种债务、同一种债券不同价，这种风格状态会导致为争取市场份额而放松标准。去年7月份，央行和证监会决定同意两个基础设施间互联互通合作，这是一个可喜的变化，建议尽快落地，不能再隔绝了。还有，银行间市场的债券多为银行大量持有，银行既承销又持有，市场流通性差，一旦出现债务违约，商业银行受损，会触发系统性风险的。

债券市场的问题很多，解决的基础条件是：发行标准、交易流通、监管机制的统一，按照证券法，市场应是交易所市场，监管机构应当是证监会，银行间市场回归同业拆借市场的本位，信用债应当全部退出，利率债（我指的是国债和政策性金融债）可在两个市场同时交易，结算要打通，既方便银行间抵押融资，又促成两个市场同债同价。基础性的问题解决之后，证券市场改革的内容还很多，要目标和问题导向，加快推进，不然会是下一个风险集中的爆发点。

第六、要防止数据金融平台大而不能倒。

数据金融平台在我国发展很快，有相当的积极作用，主要是依据收集的数据分析，借款方的风险特征，提供给贷款银行，帮助其获客和做出风险评估，这有利于补充银行特别是中小银行对小微企业的服务能力，但也有可能造成系统性风险。有的专家已经指出，这些数据金融平台的资本加杠杆，他的供贷的份额小，以至于风险留存不足，To C和To B的比例不当，数据所有权问题等等，这些我都不做评论，如果有需要解决的话，可以定出规范。我再另外指出一点，如果单一数据金融平台占有的市场份额过大，它扒出来数据的真实性以及它的风险评估模型出现偏差，会导致大量的信贷坏账，例如某平台短短几年已同数十家银行合作，形成数万亿贷款。

解决办法，可以限制与单一平台合作的银行数量，比如说不得超过十家或十五家，同时按同样的条件，让多家平台做类似业务，形成竞争，蚂蚁金服可以做、京东白条也可以做，大家同样的监管。这样有比较、也便于监管，并在效率和风险之间做出平衡。服务的平台如果服务上百家银行，他的效率最高，但是风险最大，我们不得不在效率和风险之间做出平衡，防止赢者通吃、大而不能倒，留下系统性风险隐患。正如刚刚结束的中央经济会议所要求的，金融创新必须在审慎监管的前提下进行。

第七、宏观审慎监管要面向事前、事中。

最近，对某数据金融平台的约谈和暂停上市，实际上是防范系统性风险于事前、事中，这是核心点。如果系统性风险已经爆发，政府不得不去救，那么纳税人恐会损失。这方面国际的经验可借鉴，美国履行宏观审慎管理的是金融稳定监督委员会，由财长做主席，成员是各监管机构，委员会定期开会，分析各金融领域存在的风险。决策之后，由该领域监管机构去排雷，并向委员会报告。在美国财政部设有专门的团队，汇集各监管机构信息和市场变化，用模型辅助分析可能出现的信用系统性风险，交由委员会讨论，通过这种办法，将系统性风险止于事前、事中，财长做主席的原因，是其更适合于代表纳税人的利益，保护纳税人是其职责之所在。我国缺乏将多领域风险集中分析，解决在事前、事中的机制。

第八、系统性风险处理要以纳税人利益为上。

按照目前的制度安排，人民银行负责宏观审慎监管，但显然没有做到防范于事前、事中。例如据公开报道，包商银行破产案，央行存款基金投入了1700亿元用于救助，实际上是冲减了应上交中央财政的铸币税，通俗地说，大家都说发超产生铸币税，实际上不准确，财务分析上是只要央行资产负债表存在，资产方的收益必须大于负债方的成本，其差额就是铸币税，它在央行资产负债表扩张时增加、在紧缩时减少，但是总是存在，在其中扣除央行的预算支出之后，净铸币税交中央财政，然后统一编入预算，交全国人大批准，并将全部预算向社会公开。1700亿再贷款如果损失，就会冲减资产方的收益，纳税人受损。因此，央行是最后贷款人，并不是最后的损失承担人，最后损失承担人是纳税人。

要以纳税人利益为上，选择一个破产重组方案，尽量追回贪污、挪用（坏账损失很可能是洗钱）并追责，把纳税人当期损失减为最小，被转企业应当留有国家股权，可为可转优先股，以便在经营好转时变现退出。但无论如何，再贷款的本利可能难以全部收回，纳税人受损，减少财政收入，增加财政赤字。包商银行在治理结构、资产质量、资本充足率的核心问题上早就存在严重问题，视而不管，最后风险爆发。因此把问题止于事实前面、事中最为重要。我多次表示反对赤字货币化，也就是财政赤字通过向央行要资金或者向央行直接负债加以弥补，但是用再贷款救助系统性风险造成的损失冲减应该交由中央财政的利润，造成财政赤字扩大，成为货币赤字化，我更加反对，后者操作不透明，缺少全国人大和社会监督，隐含道德风险。其实恒丰银行破产重组的情况也类似，纳税人承担了当期损失，唯一的希望新进入的国有资本今后由较好的收益。在继续去杠杆、处理潜在风险过程中类似情况还可能发生，不得不提出来请大家注意。

以上是资本市场八个方面问题的思考，是提出问题和解决问题的建议，供大家特别是政府部门参考，助推问题解决，使资本市场发展更加健康高效，助力双循环发展新格局。

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编辑：潘家欣

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