4月26日，广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组第四次全体会议在广州召开。省委书记、省推进粤港澳大湾区建设领导小组组长李希主持会议强调，要善于算长远账、大局账，不忘初心，全力打造高水平对外开放门户枢纽，引领带动粤港澳全面合作。

粤港澳大湾区制度创新的基础就是要坚持开放。以2月18日出台的《粤港澳大湾区规划建设纲要》（以下简称《纲要》）为纲，大湾区这张蓝图正一步步细化为“施工图”.“施工”时，政府应如何明晰权责边界？如何确立、引导大湾区发展形成长效机制？时代周报记者专访了新加坡国立大学东亚研究所所长、华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席郑永年。

华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席郑永年（图源：网络）

（Q：时代周报  A：郑永年）

中国开放的4.0版本

Q：《纲要》出台在大湾区建设过程中处于一个什么时间节点？

A：从提出到出台，《纲要》最终公布经历了近一年时间。从谋划时间上就可以看出中央政府对《纲要》的重视程度。事实上，整个2.5万字的《纲要》涉及大湾区建设的方方面面，为大湾区建设指明了具体的方向。

但《纲要》主要还是起到统领全局的作用，真正执行还需要根据《纲要》出台相应的细节，对其进行支撑。这种细节的完善，既不能够完全依赖地方政府，也不能完全依赖中央，而应当是在“一国两制”的大背景下，中央统筹协调、地方积极参与。《纲要》的出台不是粤港澳大湾区发展的重点，而是万里长征的第一步。

Q：外界把粤港澳大湾区视作进一步深化改革开放的试验田。如何理解“试验田”的意义？

A：对于粤港澳大湾区来说，制度创新的基础就是要坚持开放。这几年来，西方搞贸易保护主义、经济民族主义，客观上不利于全球经济的共同发展，因此习近平总书记提出，中国开放的大门要越开越大，这也是国际社会所期盼的。

纵观整个改革开放的历史进程，我们可以把粤港澳大湾区看成中国开放的4.0版本：20世纪80年代的改革开放是1.0版本，当时我们资金短缺，把港澳资本请了进来；第二个版本是20世纪90年代，为了加入WTO，我们改变了法律法规政策体系以符合世界规范；3.0版本是从本世纪初开始的，资本要走出去；现在贸易保护主义开始抬头，中国的产品和资本在走出去时又遇到了困难，中国需要更大的、4.0版本的开放政策。

另外，从去年下半年以来，经济下行压力逐渐加大，地方政府急着要拉动经济发展。从国家的角度来说，拉动经济发展要依托更大的平台。通过推动资源整合与区域融合，大的区域性平台能够成为更大的市场、解放更多的生产力，在更大的空间发挥作用，对推动经济发展的作用不可估量。东京湾区就是这样的一个例子，包括现在的京津冀一体化和长江经济带也是这样的发展方向。

从国际环境上来说，中国需要吸引优质的资本和高技术的产业，也需要新版本的开放政策。这些优质的资源最看重的，就是平台是否广阔、配套是否优质。新加坡这样做了，韩国这样做了，日本也是这样做的。粤港澳大湾区就是中国要培养的、在世界上最具竞争力的一个大平台。 

Q：大湾区建设是中国开放的4.0版本，它的建设重点是什么？

A：我认为应当是“走出去”与“引进来”的一个均衡。

中共十八大以后，经济进入新常态，但是经济增长、发展还是硬道理，我们不追求以前的高增长，但仍要维持一个中速的增长；同时，我们要从数量型经济转向质量型经济。在此基础上，国际环境的改变也要求中国推动更高质量的开放水平。

现在有好多人说我们要二次加入WTO，这是错误的观念。第一次加入WTO，我们是通过接轨来接受WTO规则。现在WTO本身都在变化了，我们以前是接受规则，现在则要参与制定规则。这也是新的开放政策的内容之一，我们不只是被动的角色了，我们是第二大经济体，国际社会也期待我们这么做。但同时，我们不是一国独大，要跟美国合作、跟欧盟合作、跟日本合作，跟所有的国家合作。

Q：大湾区建设除了经济层面的意义外，还承担着怎样的历史使命？

A：经济问题是粤港澳大湾区发展中最基础的问题。目前，粤港澳三地都面临着不同的经济瓶颈问题，这些问题虽然短期内不会对经济发展产生重要阻力，但从长远来看还是必须解决。

另一方面，如何通过区域融合，为中国下一步制度现代化作出尝试，也是目前《纲要》考虑的一个重点。

在制度创新正变得越来越重要的今天，我们不能照抄西方制度，旧有制度已不太符合现实条件，所以，在制度创新上，中国就是依靠这种一国内不同体制的碰撞与冲突，在解决问题的过程中诞生出新的制度。

很多人都会觉得，粤港澳大湾区内存在三种不同的法律体系和关税区，地区之间的社会制度也有所差异，这会成为粤港澳大湾区发展的重要障碍。但从制度融合与创新的角度来看，大湾区不仅仅是经济发展的一个区域大平台，更是一个制度现代化的样本。

相比之下，京津冀、长江经济带等发展规划战略是一个国家、一种制度下的不同调配，只能产生物理反应。而大湾区是“一国两制”，有社会主义制度也有资本主义制度，通过不同制度的调适，能产生一种新的化学反应，这是根本的不同。

行政阻力已成融合瓶颈

Q：粤港澳大湾区建设涉及“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”，11座城市融合的关键是什么？

A：现在大家容易对“融合”做比较机械的理解，基础设施互联互通、同城化等等，这些尽管也很重要，但真正的融合还是体制上的循环。

我经常强调，大湾区现在面临的就是融合问题。粤港澳之间同宗同源，文化融合阻力不大；从地理位置上看，互联互通也已经做得很好，同样没有什么大的阻力。因此，现在大湾区融合面临最主要的阻力，还是行政体制的阻力：在“一国两制”的框架结构下，粤港澳三地都有自己的行政规条，由此产生的行政阻力不少。

按照十八届三中全会提出的说法，市场要起主体性作用，政府要发挥更好的作用。但现实却是，区域间的行政分割导致市场不能起更好的作用。哪怕是在珠三角这样的经济发达区域中，区域统筹大多还是停留在地市一级，这种行政阻力已经成为区域融合发展的瓶颈。

因此，体制的对接是融合的前提。虽然欧盟由主权国家组成，与粤港澳大湾区有着本质的区别，但欧盟在关税区的协调以及在不同体制下的对接经验，还是值得粤港澳大湾区借鉴。相比之下，我们还有一个强大的中央政府协调，应当做得更好才是。

粤港澳大湾区的发展，不是一个“分蛋糕”的问题，而是一个如何“把蛋糕做得更大”的问题。有一些看似解决不了的问题，背后还是由利益冲突导致的。如果能够把蛋糕“做大”，让大家利益共享，问题就可以解决。

Q：大湾区建设中，中央政府负责统筹协调，地方政府应当承担什么角色？

A：首先，市场经济本身就是法治经济，大家要明确规则。在规则的约束下，政府应当有所为、有所不为。例如，提供公共服务和维持法治就是政府义不容辞的责任，但同时政府不应当超越这些规则。因此，湾区政府要有两个清单：第一个清单是不做什么，第二个清单就是应该做什么。

现在，粤港澳大湾区在市场发展上不成问题。早在40年前，港澳产业向内地转移就是依靠市场的力量。现在问题是，市场发挥作用的过程中遇到了行政的阻力，阻碍了市场的发育，成为进一步整合资源的瓶颈。

今年2月份《纲要》出台时，大湾区各个城市都非常兴奋，想的首先都是“我要怎么做”“我能做什么”，但这种一哄而上可能并不利于大湾区的发展。地方政府要意识到，中央政府多年来一直在推动“负面清单”和行政审批权下放，本质上就是要明确政府“不做什么”。

二三线城市面临巨大挑战

Q：《纲要》出台只是大湾区建设的第一步。在制度与协调上，下一步应该做什么？

A：我认为首先是细化执行的细节，这些细节不仅要由政府协调机构完成，更需要专业人才进行细化。

例如，在大湾区内注册企业，能不能参照现有的企业制度，出台一个三地都承认的企业注册制度？这会让大湾区的营商环境更加便利。这样的政策到底该如何出台？如何让各方都能从中获益？需要进一步细化。

但在细化的过程中，应当明晰政府的权力边界。很多细节的东西不是不能安排，而是不应当由政府安排。比如港口的竞争，如果单靠政府的行政命令去限制港口的发展，不可持续，也不现实。为了建设粤港澳大湾区，我们需要作出调整。一点改革都不想做，却试图享受发展带来的红利，没有这样好的事情。

Q：《纲要》明确将广深港澳定位为大湾区四大中心城市。四大中心城市如何相互支撑、发挥更大职能？ 

A：四个城市的职能和发展方向，建立在比较优势的基础上。例如澳门的服务业基础比较好，珠海这几年的发展基本上也是围绕服务业方向。中央政府还是实事求是地根据现有资源分派的。

要发挥中心城市职能，关键是发挥好市场的作用。四座城市的比较优势不是依靠行政命令能够建立起来的，更重要的是通过市场这只无形的手进行调配。

自1997年香港回归后，香港政府一直都希望在香港建立科技创新中心。政府的决心很大，但效果却并不明显。一定程度上是因为，香港已经迁出了几乎所有的制造业企业，创新没有一个可以落地的基地，市场也比较狭小。这些就是由市场决定的事情，不是政府下定决心就能够扭转的。

《纲要》将香港定位成为大湾区科技创新中心，不是说要重新把制造业都迁回去，而是要依靠整个大湾区市场，利用香港在教育和科研上现有的比较优势，把科创的总部放在香港，同时珠三角的产业和整个大湾区的广阔市场都会对香港科创中心提供支撑。

Q：区域发展不平衡一直是广东发展面临的难题。面对大湾区发展机遇，二三线城市该如何重新定位？

A：对这些城市而言，粤港澳大湾区是一个难得的机遇，同时也是非常大的挑战。

人往高处走，大家都希望能在大城市获得更多的资源。在市场决定的基础上，政府要起更好的作用，以此避免市场的局限性。例如在高度城市化的德国，通过资源的合理分配，超过80%的人口都生活在2万人以下的小城市。作为政府，要解决人口都往大城市挤的困境，就要从公平的角度加以控制，尽量把一些优质资源分配到二三线城市去。在市场调节的基础上，再通过政府的一些资源分配，社会服务才能得到比较均衡的发展，否则，大城市与中小城市的发展差距将会进一步拉大。

本文受访者：华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席郑永年教授。

文章原载于《时代周报》2019年4月30日，采访记者王心昊。

（亚洲时报 编辑）

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